L’attuazione del PNRR alla luce del principio DNSH

Abstract

Il principio DNSH rappresenta uno dei “baluardi” del Green Deal europeo. La sua applicazione al PNRR rappresenta l’occasione per guidare l’Italia verso l’attuazione della propria “rivoluzione verde”, seppur con impatti evidenti sui ruoli spiegati da Commissione Europea e Stati Membri nella definizione delle politiche economiche nazionali.

 

Silvia Pignatelli

 

L’inquadramento del principio DNSH

Il Regolamento UE 2021/241, istitutivo del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, pone all’apice dei propri “pilastri” la transizione verde, mediante la previsione del duplice obbligo di destinare almeno il 37% delle risorse dei Piani Nazionali di Ripresa alla transizione ecologica e di rispettare il “principio orizzontale” di «non arrecare un danno significativo all’ambiente». Tale principio, meglio noto come “principio DNSH” (Do no significant harm), rappresenta il valore fondante e la regola applicativa di azioni e programmi europei per il raggiungimento della “transizione giusta” verso un futuro sostenibile come stabilito nel Green Deal. Le ipotesi di “danno significativo all’ambiente”, che trovano la loro ragione d’essere nel rispetto dei sei obiettivi ambientali di cui all’art. 9 del “Regolamento Tassonomia” 2020/852, sono specificate nel successivo articolo 17.

L’analisi e il contesto normativo

In sede di negoziazione del relativo Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, ogni Stato Membro ha dovuto garantire che ciascuna misura rispettasse tale principio. Tale obbligo è stato ottemperato mediante una specifica valutazione DNSH da operarsi in forma semplificata o approfondita, tenendo conto dell’intero ciclo di vita dell’attività inclusa nella misura considerata.

Gli effetti diretti e indiretti generati sui sei obiettivi ambientali sono stati valutati considerando quattro scenari distinti:

1) la misura ha impatto nullo o trascurabile sull’obiettivo ambientale; 2) la misura sostiene l’obiettivo ambientale con un coefficiente del 100%; 3) la misura contribuisce “in modo sostanziale” all’obiettivo ambientale; 4) la misura richiede una valutazione DNSH complessiva.

La valutazione in forma semplificata è stata adottata per quelle riforme o investimenti rientranti in una delle ipotesi illustrate nei primi tre scenari, ove la conformità al DNSH è stata brevemente motivata richiamando le regioni per cui l’intervento è associato ad un rischio limitato di danno ambientale. Diversamente, la valutazione DNSH in forma approfondita è stata adottata per quelle misure che ricadono in settori a maggior rischio di incidenza su uno o più obiettivi ambientali, come quello dell’energia o dei trasporti, nonché per gli interventi che mirano a fornire un contributo sostanziale alla mitigazione dei cambiamenti climatici.

La sfida per l’Italia di impiegare i fondi PNRR per l’attuazione della transizione verde non è però priva di difficoltà e contraddizioni. Invero, l’obbligatoria compatibilità di ciascuna misura del Piano con il rispetto del principio DNSH risulta limitata dall’assenza di una legge nazionale che ne definisca disciplina e procedimento: ciò determina un vuoto normativo a cui si è cercato di ovviare mediante indicazioni di matrice sia nazionale che sovranazionale. In tal senso, si è provveduto dapprima con la circolare MEF n. 32 del 2021 (“Circolare DNSH”, da ultimo aggiornata con circolare n. 22 del 2024) e l’allegata Guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare danno significativo all’ambiente, indirizzata alle Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR; in seguito, con la circolare MEF n. 30 del 2022 e le allegate Linee Guida per lo svolgimento delle attività di controllo e rendicontazione degli interventi PNRR di competenza delle Amministrazioni centrali e dei Soggetti attuatori (da ultimo aggiornate con circolare del n. 13 del 2024). A ciò si aggiungano gli strumenti sovranazionali a tale scopo predisposti, primo tra tutti la Comunicazione della Commissione Europea del 18 febbraio 2021 contenente gli Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio “non arrecare un danno significativo” a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza (da ultimo aggiornata all’ 11 ottobre 2023).

Sebbene gli strumenti forniti a supporto delle amministrazioni attuatrici siano molteplici, nessuno di questi, allo stato attuale, appare risolutivo. Infatti, la dimostrazione “concreta” della valutazione DNSH, che ciascuna amministrazione deve prevedere dai primi atti di programmazione della misura fino al collaudo/certificato di regolare esecuzione degli interventi, deve essere garantita in sede di monitoraggio e rendicontazione dei risultati e in sede di verifica e controllo della spesa e delle relative procedure a monte.

Un quadro siffatto determina un aggravio amministrativo considerevole. Nel tentativo di esperire un’attività interpretativa “autentica”, alcuni Ministeri hanno provveduto autonomamente a pubblicare ulteriori indicazioni operative contenute in altrettante circolari o linee guida di dettaglio. Per tale via, però, è accresciuta ulteriormente la disomogeneità applicativa del principio DNSH.

Tale incertezza attuativa avrà un impatto in sede di controllo della Commissione sulla conformità di ciascun PNRR al principio DNSH, che rappresenta condicio sine qua non all’erogazione dei fondi RRF.

Conclusione

Quale tenuta può avere un simile sistema? E quale impatto, soprattutto alla luce di esperienze quali quella italiana, il cui PNRR persegue obiettivi sfidanti, necessari per la crescita del Paese? Il quadro confuso sul contenuto e l’applicazione del principio DNSH, cruciale per la transizione verde del Paese e dell’Europa, potrebbe essere oggetto di profonda analisi alla luce dell’interpretazione costituzionale resa possibile dagli articoli 9 e 41 della Costituzione, come modificati mediante legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1.

Invero, dalla lettura combinata di tali articoli, è innegabile la centralità assunta dal settore pubblico nella tutela dell’ambiente, affermandone la doverosità in capo alla Repubblica, la quale è chiamata a svolgere un’azione decisiva nel processo di transizione ecologica mediante l’integrazione del fattore ambientale in tutte le politiche pubbliche. A tal riguardo, è fondamentale evidenziare il ruolo strategico delle attività economiche pubbliche nella tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Una simile sfida, a partire dal PNRR ma guardando al futuro, richiede una trasformazione congiunta del settore giuridico e amministrativo che parta dal rafforzamento della cultura amministrativa sul “vincolo ecologico”, componente ormai ineliminabile in sede di decisione politica in campo economico. Solo mediante una risposta pienamente coordinata e consapevole della responsabilità condivisa tra i diversi livelli di governo potrà raggiungersi l’allineamento del sistema amministrativo alla complessità della sfida rappresentata dalla transizione ecologica.