Intervento dello Stato in economia e società pubbliche: il caso Invitalia

Abstract: Si propone un’analisi del ruolo delle società a partecipazione pubblica nella gestione delle risorse economiche dello Stato muovendo dalle ragioni storiche di tale fenomeno. In tale cornice si prende come modello di riferimento il ruolo di Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.a.).

Agostino Sola

Introduzione. Il maggior coinvolgimento di enti estranei alla tradizionale organizzazione statale per la gestione delle risorse finanziare pubbliche si può far discendere da due grandi fenomeni che hanno interessato l’organizzazione amministrativa. Il primo è quello della “fuga dallo Stato” (S. Cassese) con cui si è evidenziata la tendenza dell’apparato statale di dotarsi di un apparato esterno, composto originariamente da enti pubblici, aziende ed imprese pubbliche, che si è definito quale amministrazione parallela, per lo svolgimento di attività interne e funzioni di amministrazione attiva, riservandosi funzioni di vigilanza e controllo. Il secondo fenomeno da isolare è quello della detecnicizzazione, definito quale fuga dei tecnici dall’amministrazione, che determina una prevalenza dell’amministrazione burocratica di formazione giuridica rispetto all’amministrazione tecnica. Tale depauperamento delle capacità tecnico-specialistiche all’interno della pubblica amministrazione ha reso necessario il loro recupero proprio nelle amministrazioni parallele, istituite anche a tale scopo. Il fenomeno è ancora attuale se si considera come per la gestione di eventi complessi si ricorre all’expertise di una società a partecipazione pubblica ad hoc, come è stato con la costituzione della Giubileo 2025 S.p.A. per la realizzazione delle opere e degli interventi in vista del Giubileo della Chiesa Cattolica del 2025.

Il ruolo di Invitalia. In questo contesto oggi le società a partecipazione pubblica rappresentano un importante strumento di intervento in economia e di gestione delle risorse finanziarie pubbliche. Tra queste, Invitalia, o, più correttamente, l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.a., si occupa delle attività funzionali all’attuazione delle politiche nazionali di sviluppo ed in tal senso si viene a definire quale società strumentale del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, già Ministero dello Sviluppo Economico. L’obiettivo principale della società è quello di favorire lo sviluppo sociale ed economico nazionale, anche mediante un’espressa funzione di supporto tecnico alle amministrazioni pubbliche “…per la programmazione finanziaria, la progettualità dello sviluppo, la consulenza in materia di gestione degli incentivi nazionali e comunitari…” (articolo 1, comma 2, d.lgs. n. 1/1999).

La società è interamente partecipata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze ed è sottoposta a poteri di controllo ed indirizzo da parte del Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

Ad Invitalia sono riconosciuti poteri pubblici con riferimento agli strumenti giuridici di cui viene dotata, tutti finalizzati al supporto delle attività economiche. Si tratta di poteri che si possono esplicare tanto nella gestione dei procedimenti finalizzati all’erogazione di contributi e finanziamenti agevolati (con la relativa possibilità di intervenire in autotutela mediante la revoca degli stessi) quanto nello svolgimento di tutte attività di carattere negoziale all’interno di un più generale potere gestionale finalizzato alla realizzazione di specifici compiti e commesse assegnate, come nel caso di specifici fondi di investimento o dell’acquisizione di partecipazioni societarie.

Un riscontro empirico che conferma la rilevanza di Invitalia nella gestione delle risorse pubbliche si può apprezzare con riferimento ai dati pubblicati al 1° febbraio 2024 e dai quali emerge l’erogazione di finanziamenti a 139.084 imprese, con oltre 10 miliardi di euro di agevolazioni e la contribuzione alla creazione di 316.294 nuovi posti di lavoro.

Invitalia, inoltre, gestisce gli incentivi nazionali che favoriscono la nascita di nuove imprese e start-up innovative e finanzia i progetti d’impresa con piani di sviluppo, soprattutto nei settori innovativi e ad alto valore aggiunto, in coerenza con le linee di politica economica e finanziaria del Governo. Secondo i dati estratti dall’ultimo bilancio di esercizio pubblicato, come centrale di committenza Invitalia, nel corso dell’anno 2023, tramite le proprie unità organizzative, ha indetto 165 procedure di gara, aggiudicandone 135 per un valore di circa 8,7 miliardi di euro. Tra queste, ad esempio, Invitalia ha pubblicato, indetto e gestito, per conto di AMA S.p.A. una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento del servizio di recupero e smaltimento dei rifiuti solidi in eccesso prodotti negli impianti di trattamento nel territorio di Roma Capitale.

Ulteriore ambito di intervento di Invitalia per la promozione dello sviluppo e del rilancio del tessuto produttivo e occupazionale nazionale è quello della partecipazione al capitale di società, anche attraverso proprie controllate. L’indicazione delle aree di intervento avviene su base normativa o su indicazione ministeriale, come nel caso del decreto 11 giugno 2020 con cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha assegnato ad Invitalia un contributo in conto capitale pari ad euro 430 milioni di euro funzionale ad erogare finanziamenti in conto soci, nel limite massimo di 705.000.000 euro, per assicurare la continuità del funzionamento produttivo dell’impianto siderurgico della società Ilva Spa di Taranto, qualificato stabilimento di interesse strategico nazionale ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231.

A questi poteri pubblici di intervento nell’economia si affiancano poi quelli di carattere strumentale in senso stretto e finalizzato ad offrire un supporto tecnico ed amministrativo agli enti pubblici centrali e locali. Tali poteri sono riferibili ad un altro gruppo di obiettivi per accelerare e facilitare la realizzazione degli investimenti strategici per lo sviluppo e la coesione territoriale riconosciuti in capo all’Agenzia.

Conclusioni. La ricostruzione degli ambiti di attività di interesse per Invitalia per il raggiungimento del proprio scopo sociale di promozione dello sviluppo e della competitività consente di giungere ad alcune conclusioni di carattere più generale. Il quadro accennato dà atto del riconoscimento in capo alle società a partecipazione pubblica, in ragione della loro codificata strumentalità e funzionalizzazione, di un ruolo di primaria rilevanza nella gestione delle risorse economiche pubbliche. L’intervento, come visto, assume forme e connotati differenziati, a seconda della contingenza del momento. Tale ruolo affonda le radici nella cronica carenza di competenze necessarie nell’apparato amministrativo tradizionale tale da rendere quantomai opportuno il ricorso a strutture dotate della necessaria expertise, come è stato durante la nota emergenza pandemica e come dimostra ancora oggi la gestione diretta da parte di Invitalia dei fondi e delle misure attuative del PNRR.

Le dimensioni del fenomeno, tuttavia, hanno ormai acquisito una certa stabilità all’interno dell’organizzazione statale al punto che, di fatto, si è istituzionalizzata e funzionalizzata una disfunzionalità del sistema amministrativo: la generale debolezza delle amministrazioni centrali nel far fronte ai propri compiti istituzionali, dovendo ricorrere all’esterno, ha contribuito a rendere ordinario ciò che dovrebbe essere straordinario.