Prospettive d’integrazione tra pianificazione economico-finanziaria e pianificazione strategica nelle pubbliche amministrazioni alla luce del PIAO

Abstract

Nell’ambito delle pubbliche amministrazioni italiane il coordinamento tra la pianificazione economico-finanziaria e quella strategica rappresenta da tempo una questione critica. L’introduzione del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO), previsto dall’art. 6 del d.l. n. 80/2021, modificato da ultimo dal d.l. n. 44/2023, potrebbe favorire sviluppi significativi, se accompagnato da ulteriori misure, ancora però di là da venire. Quali sono i principali aspetti innovativi del PIAO che potrebbero migliorare il rapporto tra pianificazione economico-finanziaria e pianificazione strategica? Quali le prospettive di evoluzione del quadro regolatorio?

Caterina Cossiga

La questione

L’esigenza di un coordinamento efficace tra i diversi ambiti di pianificazione, riscontrata in varie occasioni negli ultimi decenni (ad esempio con riferimento al piano della performance e a quello dei fabbisogni di personale), non ha trovato una risposta adeguata. Gli atti di pianificazione strategica dovrebbero essere elaborati in coerenza con il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, ma nella prassi amministrativa queste dimensioni non sempre sono allineate. La mancanza di un’effettiva integrazione tra la pianificazione economico-finanziaria e quella degli obiettivi strategico-gestionali e delle risorse umane ha portato spesso a una frammentazione delle azioni amministrative, con conseguenti difficoltà nel conseguimento degli obiettivi prefissati.

In tale contesto, si inserisce la riforma della pianificazione strategica realizzata dal Piano integrato di attività e organizzazione (di seguito PIAO), il nuovo documento unico di pianificazione strategica triennale delle pubbliche amministrazioni, che, pur conservando elementi di continuità con il sistema previgente, presenta alcuni aspetti innovativi.

L’evoluzione normativa

 A partire dalla prima fase di privatizzazione del pubblico impiego, sono state introdotte molteplici procedure di pianificazione, ciascuna in risposta a diverse esigenze e sollecitazioni, senza seguire un disegno d’intervento unitario e svolgere una preventiva analisi dei costi e delle concrete possibilità di attuazione per le pubbliche amministrazioni. Ciò ha condotto ad una pianificazione particolarmente specializzata e poco coerente, determinando la mancanza di una visione d’insieme degli obiettivi e delle esigenze organizzative di ciascuna amministrazione.

Diversi interventi legislativi hanno cercato di risolvere questa problematica, apportando modifiche alla disciplina di ciascun processo di pianificazione. A titolo esemplificativo, l’articolo 8 del d.lgs. n. 74/2017 ha introdotto nell’articolo 10 del d.lgs. n. 150/2009 l’obbligo di allineamento contenutistico e temporale della pianificazione della performance con quella economico-finanziaria, a cui fanno riferimento anche le Linee guida del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP). A seguire, il d.lgs. n. 75/2017 ha riscritto l’articolo 6 del d.lgs. n. 165/2001, prevedendo una maggior coerenza tra il piano triennale dei fabbisogni di personale e la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, e alla luce della modifica di quest’ultimo, con quella economico-finanziaria.

Inoltre, come evidenziato negli studi sul tema, si è spesso verificata un’inversione logica nel processo di pianificazione, partendo dalla capacità di spesa a disposizione anziché dalle funzioni da svolgere, per poi pianificare i fabbisogni non tanto effettivi ma consentiti, tentando di adattare a tale contesto la pianificazione delle attività, della performance e della formazione.

Dunque, le disposizioni normative precedenti all’introduzione del PIAO, pur riconoscendo progressivamente nel tempo l’importanza del rapporto tra tali ambiti di pianificazione, non sono state sufficienti per garantirne un’integrazione efficace.

La riforma della pianificazione strategica

Nell’ambito degli interventi normativi adottati in attuazione del PNRR, si inserisce come novità il già menzionato PIAO. È disciplinato dall’art. 6 del d.l. n. 80/2021, che definisce la cornice del disegno di riforma, e da due regolamenti attuativi: il d.P.R. del 24 giugno 2022, n. 81, che individua i piani assorbiti dal PIAO, e il d.M. del 30 giugno 2022, n. 132, che definisce il contenuto e la struttura standard del PIAO.

Una delle principali innovazioni del PIAO consiste nell’unificazione di diversi piani preesistenti riguardanti l’attività, il personale pubblico e l’organizzazione amministrativa.

Il PIAO non si limita a raccogliere piani prima disallineati, ma intende ripristinare un ordine sequenziale logico della pianificazione attraverso uno sforzo sinergico di determinazione dei fabbisogni di personale, dei percorsi di carriera, di mobilità, di formazione e d’innovazione organizzativa all’interno di un “vincolo qualitativo”, rappresentato da una chiara visione delle esigenze dell’amministrazione e degli obiettivi di valore pubblico, di performance e di trasparenza.

A questo vincolo qualitativo si affianca il vincolo di spesa e, in questa nuova prospettiva, procedono insieme secondo un approccio integrato. Infatti, ai sensi dell’art. 8 del d.M. del 30 giugno 2022, n. 132, deve essere garantita nell’elaborazione del PIAO la coerenza con i documenti di programmazione finanziaria previsti per ciascuna amministrazione, che ne costituiscono il necessario presupposto.

L’analisi del contesto attuale

Nonostante le buone intenzioni del legislatore, il rischio che il PIAO non realizzi l’integrazione auspicata è concreto. Ciò è dovuto alla mancanza nella normativa vigente di precise indicazioni riguardo alle modalità d’integrazione tra i vari ambiti di pianificazione, nonché all’assenza di meccanismi di coordinamento organizzativo e procedurale tra i vari responsabili dell’elaborazione delle singole parti del PIAO. Inoltre, non è stata prevista una specifica responsabilità dell’organo di vertice politico-amministrativo nell’ipotesi in cui il Piano sia adottato, ma risulti di scarsa qualità.

Dall’analisi condotta sulle prime esperienze dei PIAO delle principali amministrazioni centrali e di alcuni comuni, è emersa una scarsa coerenza tra gli obiettivi pianificati e le risorse economico-finanziarie disponibili. Molti degli obiettivi indicati nella prima sezione del PIAO (denominata Valore Pubblico, Performance e Anticorruzione) risultano irrealizzabili in quanto non supportati da una copertura finanziaria, dimostrando che l’integrazione tra gli ambiti di pianificazione è ancora lontana dall’essere raggiunta. Permane, inoltre, una significativa disgregazione tra le varie sezioni e sottosezioni che compongono il PIAO, dovuta anche ai numerosi rinvii alle norme sui precedenti piani, riguardanti una pluralità di materie tra loro poco coordinate.

Conclusione

L’integrazione della pianificazione economico-finanziaria e quella strategica delle amministrazioni pubbliche richiede un’adeguata risposta sia sul piano normativo che su quello attuativo. Il PIAO, contenendo l’intera strategia dell’amministrazione, potrebbe rappresentare un passo avanti significativo, ma la sua attuazione, come i precedenti piani, richiede innanzitutto un cambiamento culturale e organizzativo nelle amministrazioni.

Si rimane in attesa delle proposte dell’Osservatorio Nazionale del Lavoro Pubblico, insediatosi nel mese di dicembre 2023 presso il DFP, che dovrebbe elaborare a breve alcune indicazioni per l’applicazione del PIAO, utili anche per la sua integrazione con gli atti di pianificazione economico-finanziaria.